Los alcances del fallo “Sapienza” de la CSJN y la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo en los reclamos fundados en las normas de empleo público

El fallo “Sapienza” (1) de la CSJN resulta un precedente restrictivo de la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo (JNT) para entender en reclamos efectuados por dependientes de la administración pública. Sin embargo, si se analiza con cuidado los alcances de dicho fallo, se puede observar que el mismo resulta aplicable a un limitado tipo de reclamos, no habiendo la CSJN refutado los argumentos de fondo que utilizó la Sala VII de la CNAT para reconocer la competencia de la JNT para todos los reclamos fundados en normas sobre empleo público. Incluso la CSJN reconoce en el fallo que la JNT es competente en reclamos contra la Nación o cualquier ente público cuando la demanda esté fundada en disposiciones legales y reglamentarias del Derecho del Trabajo, convenciones colectivas de trabajo o laudos con eficacia de tales.

El fallo de Cámara:

En el caso “Sapienza” un grupo de trabajadores del AFSCA contratados mediante la modalidad prevista en el art. 9 de la ley 25.164 (contrato por tiempo determinado), reclaman su reinstalación en el puesto con fundamento en el art. 43 CN y art. 1º de la ley 23.592, por entender que sus desvinculaciones con el organismo habían sido decididas por motivos discriminatorios. La jueza de primera instancia se declaró incompetente para entender en el reclamo, debiendo los actores apelar a la Sala de feria de la CNAT que aceptó la competencia de la JNT. Sin embargo, por defectos formales, dicha sentencia fue declarada nula por la Sala VII de la CNAT, la cual volvió a tratar la cuestión de competencia y resolvió a hacer lugar también a la competencia de la JNT para entender en el reclamo (2). En el fallo de la Sala VII el voto por la mayoría que acepta la competencia de la JNT es de la Dra. Ferreirós, al cual adhiere el Dr. Rodríguez Brunengo. El voto de la Dra. Ferreirós resulta sumamente destacable porque trata cuestiones que son de fondo como lo es la relación entre Derecho de Trabajo y empleo público, y la vinculación de ambos con las garantías reconocidas en el art. 14 bis CN.

En lo principal, la Dra. Ferreirós comienza comparando los alcances de la competencia de la JNT definida en el art. 20 de la L.O. con el del principio protectorio previsto en el art. 14 bis CN. En este punto, traza una relación directa entre la amplitud de sujetos amparados por el mandato protectorio del art. 14 bis CN, con la amplitud que tiene la competencia definida por el art. 20 L.O, en el sentido de que es competencia de la JNT atender todos los casos referidos a las relaciones amparadas por el principio protectorio. Para ello comienza desentrañando el alcance del término “el trabajo en sus diversas formas” señalando que el mismo comprende tanto al trabajador del sector privado como al empleado público, siendo así ambos sujetos de preferente tutela legal. En efecto, la CSJN en el fallo “Madorrán” (3) había dicho que: “…el art. 14 bis, comprende al trabajo «en sus diversas formas», lo cual entraña tanto al que se desarrolla dentro del campo de la actividad privada como de la pública…”. Por lo tanto, el mandato de protección y los restantes derechos reconocidos en el art. 14 bis CN van dirigidos tanto al trabajador del sector privado como al del sector público. Postura que fue luego confirmada por la CSJN en el fallo “Ambrogio” y siguientes (4) al decir que el principio protectorio y el carácter inviolable de los derechos reconocidos en el art. 14 bis CN, conducen con necesidad a la indisponibilidad y a la prohibición de renuncia a la aplicación de las normas que tutelan el trabajo «en todas sus formas», tanto al prestado en el ámbito público como en el privado.

De esta manera, si el empleado público está comprendido dentro de la expresión “el trabajo en sus diversas formas”, la Dra. Ferreirós concluye que: “…el empleado público también debe ser considerado “sujeto de preferente tutela”, como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Vizzoti, Carlos A. c. AMSA S.A” (5), conclusión que el Alto Tribunal consideró no sólo impuesta por el art. 14 bis, “sino por el renovado ritmo universal que representa el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que cuenta con jerarquía constitucional a partir de la reforma constitucional de 1994 (Constitución Nacional, art. 75 inc. 22)”. Hay que recordar que la CSJN en “Vizzoti” había señalado respecto al principio protectorios que: “El mandato que expresa el tantas veces citado art. 14 bis se dirige primordialmente al legislador, pero su cumplimiento «atañe asimismo a los restantes poderes públicos, los cuales, dentro de la órbita de sus respectivas competencias, deben hacer prevalecer el espíritu protector que anima» a dicho precepto (Fallos 301:319, 324/325, considerando 5°). Que el art. 14 bis, cabe subrayarlo, impone un particular enfoque para el control de constitucionalidad. En efecto, en la relación y contrato de trabajo se ponen en juego, en lo que atañe a intereses particulares, tanto los del trabajador como los del empleador, y ninguno de ellos debe ser descuidado por las leyes. Sin embargo, lo determinante es que, desde el ángulo constitucional, el primero es sujeto de preferente tutela, tal como se sigue de los pasajes del art. 14 bis anteriormente transcriptos, así como de los restantes derechos del trabajador contenidos en esta cláusula”.

A partir de la inclusión de los empleados públicos dentro del mandato protectorio previsto en el art. 14 bis CN, la Dra. Ferreirós concluye: “Por consiguiente, todas las normas que se dicten para regular la relación de empleo público deben ser adoptadas, interpretadas y aplicadas a la luz de los principios del Derecho del Trabajo”. En una palabra, lo que la Dra. Ferreirós está diciendo es que las normas que regulan el empleo público forman parte del Derecho del Trabajo, o así debe ser según el mandato constitucional, y sus reglas deben ser conforme a los principios que definen a esa particular rama del derecho y aplicadas e interpretadas también de conformidad con esos principios, en especial, con la finalidad protectoria que da razón de ser a la misma.

La Dra. Ferreirós agrega en ese sentido que: “…el empleado público está amparado por el art. 14 bis Constitución Nacional y su relación dependiente con la administración debe ser regida por normas que recepten los principios del derecho del trabajo, en especial el protectorio y todos los que del mismo se derivan; si esas normas deben tener en cuenta que el empleado público está amparado por todas las garantías establecidas en el art. 14 bis Constitución Nacional, con el agregado en este caso de la que hace a su estabilidad; si todo ello implica admitir que en tanto trabajador dependiente, el empleado público es parte de una relación asimétrica, tal como le sucede a cualquier trabajador frente a su empleador, lo que justifica la existencia de un derecho especial que tienda a efectivizar la “preferente tutela” de la que debe ser objeto…”. De esta forma, admitir como lo hizo la propia CSJN que el empleado público es también sujeto de preferente tutela y está comprendido dentro del mandato de protección previsto en el art. 14 bis CN, ello implica admitir también que el mismo forma parte de una relación asimétrica con su empleador-Estado y que las normas del empleo público que regulan esa relación deben ser protectorias del trabajador estatal, formando parte así esas normas del Derecho del Trabajo. En ese sentido, la Dra. Ferreirós es terminante al decir que: “El Derecho del Trabajo, como dije, no es el derecho de la Ley del Contrato de Trabajo…”.

El fallo en su estructura argumentativa traza un paralelismo entre los alcances de las situaciones amparadas por el principio protectorio del art. 14 bis CN y la competencia de la JNT definida por el art. 20 L.O. Esta última disposición establece que: “Serán de competencia de la Justicia Nacional del Trabajo, en general, las causas contenciosas en conflictos individuales de derecho, cualesquiera fueren las partes -incluso la Nación, sus reparticiones autárquicas, la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y cualquier ente público-, por demandas o reconvenciones fundadas en los contratos de trabajo, convenciones colectivas de trabajo, laudos con eficacia de convenciones colectivas, o disposiciones legales o reglamentarias del Derecho del Trabajo; y las causas entre trabajadores y empleadores relativas a un contrato de trabajo, aunque se funden en disposiciones del derecho común aplicables a aquél”. La Dra. Ferreirós al referirse a tal disposición destaca que: “Es menester señalar que en modo alguno puede entenderse que la norma mencionada pretende acotar la jurisdicción del Fuero a los asuntos regidos por la Ley de Contrato de Trabajo, ello por cuanto la ley ritual fue promulgada el 12 de septiembre de 1969, esto es, cinco años antes de que lo fuera la Ley 20.744. En este orden de ideas, resulta necesario destacar que tampoco surge del art. 20 de la Ley 18.345 que las convenciones colectivas en las que se funde la demanda deban estar regidas por la ley 14.250, por lo que no corresponde distinguir donde la ley no distingue”. Es decir que el art. 20 L.O. al referirse a casos fundados en disposiciones legales o reglamentarias del Derecho del Trabajo no se está refiriendo exclusivamente a la Ley de Contrato de Trabajo, cosa que lo evidencia el hecho de que la ley 18.345 se dictó 5 años antes de que se sancionara la LCT. Tampoco cuando se refiere a los casos fundados en convenciones colectivas de trabajo se refiere exclusivamente a los regidos por la ley 14.250, cosa que la propia CSJN reconoció al conceder la competencia de la JNT en reclamos de empleados de la administración pública fundados en el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional (Homologado por Decreto Nº 214/06)(6). Sobre esta base, la Dra. Ferreirós concluye: “En este contexto, no se requiere que la relación laboral en cuestión esté regida por la Ley de Contrato de Trabajo, en tanto los Jueces del Fuero no son Jueces de la Ley de Contrato de Trabajo, tal como queda demostrado cuando se asume sin controversias la competencia para dirimir asuntos regidos por el Estatuto del Periodista, por el Estatuto del Trabajador Rural, y tantas otras normas estatutarias, al igual que lo es la Ley 25.164”. De esta manera, siendo que las normas que rigen el empleo público, como puede ser la ley 25.164 para el ámbito de la Administración Pública Nacional, forman parte del Derecho del Trabajo por ser disposiciones que deben tender a la protección de los trabajadores estatales por expreso mandato constitucional (art. 14 bis CN), la JNT es competente para entender en los reclamos fundados en tales disposiciones conforme lo establece el art. 20 L.O. Esta conclusión se ve reforzada por el hecho de que esta última disposición expresamente prevé la posibilidad de que el reclamo se dirija contra la Nación, sus reparticiones autárquicas y la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, lo cual evidencia que el carácter de sujeto de derecho público del demandado resulta irrelevante para determinar la competencia del fuero laboral. El que funda su reclamo en normas del Derecho del Trabajo está solicitando la protección prevista en el art. 14 bis CN, protección que no atañe sólo al legislador sino también “a los restantes poderes públicos” como ha entendido la CSJN en “Vizzoti”.

La Dra. Ferreirós en su voto agrega que: “Si este tipo de relaciones son resueltas en sus conflictos, por ejemplo por el Fuero Contencioso Administrativo se estarían dirimiendo controversias entre el poder administrador y sus administrados y no entre empleadores y trabajadores, lo que llevaría al absurdo de privar al trabajador público, no sólo como ya dije, del amparo del altísimo rango del artículo 14 bis, sino además de los principios del derecho del trabajo, piedra basal de justicia social, impuesta para todos los que trabajan”. La relación de empleo público es una relación entre empleador y trabajador amparado por el principio protectorio y los demás principios del Derecho del Trabajo, y no una relación entre la Administración y sus administrados propia del derecho administrativo. De esta manera, aceptar la competencia del fuero Contencioso Administrativo y la aplicación del Derecho Administrativo para resolver las controversias que se produzcan en una relación de empleo público, implicaría privar al trabajador estatal de la protección prevista en el art. 14 bis CN brindada por las normas que integran el Derecho del Trabajo y cuya aplicación le corresponden a los jueces del trabajo según lo establece el art. 20 L.O. Nuevamente la Dra. Ferreirós está planteando que la normativa que regula la relación de empleo forma parte del Derecho del Trabajo por ser éste un derecho protectorio, condición que no cumple el Derecho Administrativo con principios, finalidades y características diferentes.

El fallo de la Corte:

Tal como señalamos anteriormente, el argumento de fondo del fallo de Cámara para aceptar la competencia de la JNT en tales actuaciones consistía en que las normas que regulan el empleo público forman parte del Derecho del Trabajo por la finalidad protectoria que deben tener sus disposiciones, conforme el principio protectorio previsto en el art. 14 bis CN, cuya aplicación a los trabajadores del sector público fue reconocida por la propia CSJN en el fallo “Madorrán”. Por lo tanto, siendo que la competencia de la JNT definida en el art. 20 L.O. no se limita sólo a los reclamos fundados en la Ley de Contrato de Trabajo, sino que comprende a todas las disposiciones legales y reglamentarias del Derecho del Trabajo, los reclamos fundados en normas del empleo público son competencia de la JNT por formar parte de esa particular rama del derecho. La CSJN al momento de revisar tal decisión va a eludir tratar los argumentos de fondo de la Cámara y va a terminar revocando el mismo sin refutar tales argumentos.

La CSJN señala por un lado que: “En ese orden, se advierte que del escrito de demanda (fs. 13/37) surge que cada uno de los actores ha invocado que su desempeño para el organismo demandado se desarrolló en el contexto de la ley 25.164, esto es la «Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional», bajo la modalidad prevista en su arto 9°, referido al «régimen de contrataciones de personal por tiempo determinado». Tales referencias son suficientemente demostrativas de que las relaciones que se anudaron entre los hoy demandantes y el ente empleador -«organismo descentralizado y autárquico» del «ámbito del Poder Ejecutivo nacional»; arto 10 de la ley 26.522- fueron de naturaleza pública y estuvieron reguladas por las normas que gobiernan el empleo público y no por las que rigen el contrato de trabajo privado (art. 2°, inc. a, de la Ley de Contrato de Trabajo). De ahí que la jurisdicción llamada a entender en el conflicto suscitado con motivo del cese de las vinculaciones, como lo ha puntualizado repetidamente este Tribunal ante situaciones semejantes, resulte ser la justicia en lo contencioso administrativo federal (arts. inc. de la ley 48; 111, inc. de la ley 1893; y 45, inc. a, de la ley 13.998; Fallos: 329: 865 y 1377; 332:807 y 1738; entre otros)”. En este pasaje la CSJN destaca que la modalidad de contratación de los actores estaba encuadrada dentro de la ley 25.164, motivo por el cual la relación estaba regulada por las normas de empleo público y no por las normas de la ley de contrato de trabajo privado. Es por ello que la CSJN apelando a precedentes suyos entiende que es el fuero contencioso administrativo federal el competente para entender en el conflicto suscitado con motivo del cese de tales vinculaciones. En esos precedentes no se trató la cuestión si las normas que regulan el empleo público forman parte del Derecho del Trabajo. Se puede apreciar que la CSJN en este párrafo no trata aún el argumento de fondo del fallo de Cámara, simplemente señala que la relación es de empleo público y no está regida por la LCT, cuestión que no revierte el argumento de la Cámara que reconoce esa situación pero entiende que las normas de empleo público forman parte del Derecho del Trabajo, motivo por el cual la JNT sería competente en virtud de lo prescripto por el art. 20 L.O.

La CSJN agrega: “Que lo señalado en los considerandos anteriores se ve robustecido por la conclusión a la que llegó el Tribunal en el pronunciamiento dictado en el caso «Cerigliano», ya referido (de 2011; registrado en Fallos: 334:398) en el que se presentaba una situación fáctica de aristas similares a las del sub lite. En esa oportunidad, tras haber tenido especialmente en cuenta la doctrina de las causas «Valdez», «Vizzoti» y «Madorrán» (Fallos: 301:319; 327:3677 y Fallos: 330:1989, respectivamente) en punto a que «el mandato constitucional según el cual «el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes», incluye al que se desarrolla tanto en el ámbito privado como en el público»», la Corte determinó que las actuaciones correspondían a la competencia de los tribunales en lo contencioso administrativo”. Hay que recordar que en “Cerigliano” (7) la CSJN había reconocido al actor la indemnización prevista en el art. 11 de la ley 25.164 con base en la doctrina del fallo “Ramos” (8) , y si bien no se había planteado ninguna cuestión de competencia, la CSJN señaló en dicho fallo: “Que, por último, cabe señalar que el encuadre jurídico establecido determinaría que casos como el sub examine, sean de competencia del fuero Contencioso Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires…”. En “Cerigliano” ni en ningún otro precedente de la CSJN sobre dependientes de la administración fraudulentamente contratados se trató la cuestión de si las normas que regulan el empleo público, en este caso la ley 25.164, forman parte del Derecho del Trabajo a los fines de resolver la competencia prevista en el art. 20 L.O. Los argumentos de la CSJN hasta ahora analizados no tratan el argumento de fondo de la Cámara. Mientras la CSJN no trate ese argumento, la refutación que realice del fallo de Cámara se queda a medio camino porque hasta ahora hemos visto que la CSJN se limita a señalar que la relación estaría regulada por la ley 25.164 y que por ello sería competente el fuero contencioso administrativo federal, pero sin analizar la naturaleza de esa normativa requerida para resolver si la misma encuadra dentro de lo previsto en el art. 20 L.O., tal como lo hizo la Cámara.

La CSJN analiza los argumentos de la Cámara únicamente en el Considerando 6º en donde señala: “Que, por otra parte, es preciso puntualizar que si bien el art. 20 de la ley 18.345 -citado por el a qua como premisa de sus consideraciones- establece que «serán de competencia de la Justicia Nacional del Trabajo (..). las causas contenciosas en conflictos individuales de derecho, cualesquiera fueren las partes -incluso la Nación, sus reparticiones autárquicas (..). y cualquier ente público-«, requiere al efecto que se trate de «demandas o reconvenciones fundadas en los contratos de trabajo, convenciones colectivas de trabajo, laudos con eficacia de convenios colectivas o disposiciones legales y reglamentarias del Derecho del Trabajo» extremo que no se verifica en el presente. Ciertamente, del escrito inicial se desprende que la pretensión de reinstalación y de reparación integral del daño invocado se fundó en el art. 43 de la Constitución Nacional y en la ley 23.592, preceptos de carácter instrumental que, en principio, no son susceptibles de ser propiamente caracterizados como pertenecientes a la órbita del derecho del trabajo”. Se puede apreciar que la CSJN no refuta el argumento de la Dra. Ferreirós respecto de que las normas del empleo público forman parte del Derecho del Trabajo. Incluso la CSJN expresamente reconoce la competencia de la JNT en demandas contra la Nación, sus reparticiones autárquicas y cualquier ente público, cuando las mismas estén fundadas en disposiciones legales y reglamentarias del Derecho del Trabajo, convenciones colectivas de trabajo o laudos con eficacia de tales, tal como lo establece el art. 20 L.O. En lo que difiere la CSJN es que la demanda en este caso está fundada en el art. 43 CN y ley 23.592 los cuales según la CSJN “no son susceptibles de ser propiamente caracterizados como pertenecientes a la órbita del derecho del trabajo”. Es decir que la CSJN no refuta el argumento de fondo de la Cámara sino que analiza directamente la naturaleza de las normas invocadas en la demanda para concluir que las mismas supuestamente no pertenecerían a la órbita del derecho del trabajo como lo exige el art. 20 L.O. Sin perjuicio de las objeciones que se pueden hacer a dicha conclusión, lo cierto es que la demanda no estaría fundada en la ley 25.164. Queda latente saber qué habría pasado si la demanda hubiera estado fundada en la ley 25.164 y la CSJN hubiera tenido que analizar si dicha ley forma parte del Derecho del Trabajo para determinar si se cumple con lo previsto en el art. 20 L.O.

Conclusiones:

El fallo “Sapienza” de la CSJN es aplicable sólo a los reclamos de reinstalación de trabajadores estatales fundados en el art. 43 CN y en la ley 23.592. No es aplicable en cambio a los reclamos de reinstalación fundados en la ley 25.164 o en cualquier otro régimen de empleo público. Tampoco es aplicable a los reclamos indemnizatorios de trabajadores estatales fraudulentamente contratados, ya que se trata de un reclamo de reinstalación. Lo importante es que la CSJN aplicó el art. 20 L.O., aunque sea en forma parcial, reconociendo expresamente que la JNT es competente para entender en reclamos contra la Nación, sus reparticiones autárquicas y cualquier ente público, cuyas demandas estén fundadas en disposiciones legales y reglamentarias del Derecho del Trabajo, convenciones colectivas de trabajo o laudos con eficacia de tales. La CSJN deja sin resolver la cuestión de si las normas que regulan el empleo público forman parte del Derecho del Trabajo, para de esta forma determinar si la JNT es competente para entender en los reclamos fundados en tales normativas.

1) CSJN, “Sapienza, Matías Ezequiel y otros c/ Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y otro s/ acción de amparo”, 21/02/2017, CNT 679/2016/1/RH1
2) Sentencia Interlocutoria Nº 38513 de fecha 22/02/2016
3) CSJN, “Madorrán, Marta C. c. Administración Nac. de Aduanas”, 03/05/2007, Fallos 330:1989
4) CSJN, “Ambrogio, José Nazario Ramón y otros el Estado de la Provincia de Corrientes” (10/07/2012, Fallos 335:1251); “Iribarne, Rodolfo Antonio el Estado Nacional (Honorable Senado de la Nación)” (22/05/2012, Fallos 335:729); “Aura Fernanda c/ Honorable Cámara de Diputados de la Nación s/Empleo Público” (21/02/2013, Fallos: 336:131)
5) CSJN, “Vizzoti, Carlos Alberto c. AMSA S.A.”, 19/09/2004, Fallos 327:3677
6) CSJN, “Asociación Trabajadores del Estado c/Superintendencia de Seguros de la Nación, Ministerio de Economía y Producción de la Nación”, 23/02/2010, S. C. COM n° 482, L. XLV
7) CSJN, “Cerigliano, Carlos Fabián c/ Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, 19/04/2011, Fallos 334:398
8) CSJN, “Ramos, José Luis c. Estado Nacional”, 6/04/2010, Fallos 333:311